En affichant sa souveraineté en mer de Chine du Sud, Pékin fait prévaloir des droits dits « historiques » sur les règles internationales, qu’il sape chaque jour de façon plus agressive. Un destroyer de l’US Navy qui passe dans le détroit de Taïwan, début février, au nom de la « liberté de navigation ». Deux porte-avions américains qui s’exercent de conserve en mer de Chine du Sud quelques jours plus tard. Suivis par dix bombardiers chinois, lancés dans une mission fictive de frappes antinavires. Avant que l’Armée populaire de libération ne lance simultanément ses trois flottes, celles des mers du Nord, de l’Est et du Sud, pour un mois de mars d’exercices tous azimuts… Entre les deux grandes puissances, la saison des démonstrations de force bat son plein, comme pour marquer l’arrivée du nouveau président américain, Joe Biden, à la Maison Blanche. La guerre n’est toutefois pas à l’ordre du jour. Dans les approches de la Chine, c’est un pilier majeur de la mondialisation que les deux grands éprouvent : le droit international de la mer.

Les Etats-Unis n’ont pas signé la Convention des Nations unies sur le droit de la mer adopté en 1982, à Montego Bay (Jamaïque), dont ils sont aujourd’hui les défenseurs les plus bruyants. La Chine, elle, a ratifié le texte, mais le sape chaque jour de façon plus agressive, en affirmant comme sienne la mer située à l’intérieur de la « ligne en neuf traits » – ce grand U qu’elle a dessiné unilatéralement, en 1947, et qui, depuis Taïwan, longe les Philippines, Brunei, l’Indonésie, la Malaisie et le Vietnam. Tous ces riverains se heurtent à cette « frontière » dénuée de base légale. Elle empiète sur leurs eaux territoriales, dans lesquelles Pékin occupe nombre d’îles parmi les Spratleys et les Paracel, disputées par tous. En lançant son vaste exercice naval le 1er mars, le ministre chinois de la défense a déclaré : « Nous ne perdrons pas un pouce des terres que nous ont léguées nos ancêtres.

Pour asseoir sa puissance montante, l’empire de Xi Jinping est devenu un Etat révisionniste du droit maritime international. L’attitude actuelle de la Chine « représente la plus grave des tentatives récentes de le violer », explique Collin Koh, un spécialiste de l’école S. Rajaratnam d’études internationales, à Singapour : « Elle cherche à tirer parti de son pouvoir militaire croissant pour contraindre les Etats côtiers de la mer de Chine du Sud à renoncer à exercer leurs droits légitimes garantis par la Convention de l’ONU, à savoir exploiter les ressources situées dans leur zone économique exclusive [ZEE]. »

A l’instar de nombreuses autres règles multilatérales, la convention de Montego Bay vit-elle ses dernières heures ? Elle est en tout cas en danger, estime, en France, Pascal Ausseur, directeur de la Fondation méditerranéenne d’études stratégiques. « La mer est longtemps restée “la chose commune”, selon le principe formulé par Grotius au XVIIe siècle, avant de ne devenir qu’une aire de transit au service du commerce des empires coloniaux européens, rappelle-t-il. Montego Bay a scellé un compromis pour une appropriation raisonnable de leurs eaux par les Etats. Mais, à présent, les puissances continentales – Chine, Turquie, Russie – réclament davantage. » La convention a inventé les « eaux territoriales », une bande s’étendant jusqu’à 12 milles marins des côtes, sur laquelle s’applique la souveraineté de l’Etat. Le texte de l’ONU a également mis en place les ZEE, tracées selon un code précis jusqu’à 200 milles des rives et sur lesquelles l’Etat côtier exerce des droits souverains, concernant notamment les ressources naturelles. Les ZEE ont été créées avec le principe d’un « résultat équitable » pour les Etats qui, placés face à face, se disputeraient des eaux. Dans les mers fermées comme la Méditerranée, ou encombrées, telle la mer de Chine méridionale, il fallait une négociation politique. D’innombrables arrangements bilatéraux ou régionaux, complétés par des accords sur la pêche, ont depuis été conclus, afin que la cohabitation de riverains avides de poissons ou de gaz soit la moins mauvaise possible.

Le droit international définit aussi ce qu’est une île, ouvrant droit à des portions souveraines de mer. Ce qui a conforté les Etats-archipels tels que l’Indonésie ou les Kiribati, avant d’être réinterprété par la Chine. Le texte de 1982 précise enfin que la souveraineté des eaux « s’étend à l’espace aérien au-dessus de la mer territoriale ainsi qu’au fond de cette mer et à son sous-sol ». Sur cette nouvelle carte, des règles organisent le droit de chacun à naviguer dans les eaux territoriales des autres, en définissant le « passage inoffensif » : une circulation libre, à condition de ne pas polluer, pêcher ou collecter du renseignement. Les navires de guerre ont le même droit, s’ils cessent leurs activités (pas de mise en œuvre d’hélicoptères par exemple). Les sous-marins doivent passer en surface. Pékin ne réclame pas la mise au rebut de la convention de Montego Bay. Mais il en tord tous les principes, au nom de « droits historiques », sans base légale, revendiqués à l’ONU en 2009 : par note verbale, la Chine déclarait une zone maritime de 2 millions de kilomètres carrés, îles comprises. De premières constructions avaient commencé en 1988 sur le récif de Johnson du Sud, dans l’archipel des Spratleys. Pékin a accéléré la poldérisation des îlots contestés en mer de Chine du Sud, au cours des années 2010, en y édifiant des bases militaires. Depuis, la Chine conforte ce fait accompli, multipliant les incidents avec les navires qui s’approchent des côtes. Le régime communiste n’a tenu aucun compte du jugement, émis en 2016, par la Cour permanente d’arbitrage de La Haye, selon lequel la « ligne en neuf traits » n’avait « aucun fondement juridique » et ne pouvait justifier l’extension de la ZEE chinoise. L’arbitrage avait donné raison à Manille, soucieux de voir ses droits clarifiés après que des gardes-côtes chinois avaient expulsé, en janvier 2013, les pêcheurs philippins du récif de Scarborough, dans les Spratleys. « Le discours des Chinois reste ambigu, explique Christophe Prazuck, directeur du tout nouvel Institut de l’océan de l’Alliance Sorbonne Université, et ancien chef d’état-major de la marine française. Ils ne disent jamais quel est le statut des eaux à l’intérieur de la “ligne en neuf traits”, ne parlent pas de ZEE ou d’eaux territoriales chinoises. Car le faire serait pour eux s’aliéner les pays de la région. Ils attendent simplement que des opportunités se présentent, et prennent des positions. »

En 1982, à Montego Bay, c’est un point d’équilibre historique qui avait été atteint par la communauté internationale, à l’issue de discussions commencées neuf ans plus tôt. La convention mettra douze ans de plus pour entrer en vigueur… mais on avait concilié le principe séculaire de la liberté de naviguer et la soif nouvelle d’appropriation des mers. La Chine des années 1980 déclarait déjà 200 milles marins pour ses eaux territoriales, « quand les Etats-Unis se contentaient des 3 milles en vigueur, rappelle M. Ausseur. Ronald Reagan disait que les eaux territoriales n’étaient pas son sujet ! Il n’avait pas besoin d’un droit de la mer ni de frontière sur les océans, seule comptait pour lui la liberté de navigation. » « Dans la ZEE, chacun est maître de ses poissons, c’est tout, souligne Eric Frécon, chercheur associé à l’Ecole navale française et à l’Institut de recherche sur l’Asie du Sud-Est contemporaine de Bangkok.Ce n’est pas la souveraineté, point. Ce sont des droits souverains. Le voisin n’a pas à demander l’autorisation de passer un câble ou d’y faire naviguer ses garde-côtes. On est dans le règne du “oui, mais”… »

Ces règles subtiles sont aujourd’hui battues en brèche par la montée des nationalismes. En août 2020, pour la première fois, le Royaume-Uni, la France et l’Allemagne ont adressé une note verbale commune dénonçant le non-respect de la convention par Pékin en mer de Chine du Sud. Une pression inhabituelle, bien que sans conséquences pratiques directes. Selon les trois européens, la Chine ne peut arguer des constructions artificielles dans les Spratleys et les Paracel pour en changer les droits maritimes. « Si, a rétorqué Pékin, la souveraineté territoriale de la Chine, ses droits maritimes et ses intérêts en mer de Chine du Sud sont établis dans le cours long de l’histoire. »

La France ne peut que figurer parmi les plus ardents défenseurs de Montego Bay. Ses territoires ultramarins lui ont conféré du jour au lendemain la place de deuxième empire maritime mondial, avec une ZEE de 10,2 millions de kilomètres carrés, derrière les Etats-Unis (12,2 millions de kilomètres carrés). Paris a aussi su profiter des droits concernant le plateau continental : pour étendre ce territoire sous l’eau, 25 millions d’euros ont été dépensés dans des campagnes scientifiques d’exploration depuis 2003. A ce jour, 730 000 kilomètres carrés supplémentaires ont été reconnus français par le droit international, et 500 000 autres sont en cours d’examen aux Nations unies. Paris a éprouvé un raidissement chinois dans la période récente. « L’armée française n’a pas sa place dans la mer de Chine du Sud », a ainsi titré le China Daily, le 22 février. La ministre des armées, Florence Parly, a eu les honneurs du média d’Etat pour avoir communiqué sur la présence d’un sous-marin d’attaque de la marine nationale dans la région. « La défense de la “liberté de navigation” est un prétexte fallacieux, dont l’origine tient au fait que les Etats-Unis considèrent la Chine comme un rival stratégique », accusait l’article en sous-entendant que Paris se rapprochait trop de Washington. En avril 2019, un passage de la frégate Vendémiaire dans les eaux internationales du détroit de Taïwan avait, pour la première fois, suscité une violente réaction de Pékin au motif qu’elle avait pénétré, là, « les eaux territoriales chinoises ».

« Le problème n’est pas qu’il existe des différends, car il est normal que chacun essaie de tirer avantage du droit. Le problème est qu’on ne trouve pas de compromis », s’inquiète M. Prazuck. Dans leur confrontation, Américains et Chinois se livrent à un dialogue de sourds, explique M. Koh. La « militarisation » de la mer de Chine du Sud, dénoncée par les Etats-Unis, est une « légitime défense » pour le régime de Xi Jinping. La ZEE n’est plus « exclusivement économique » pour Pékin, mais « zone de sécurité ». Qui réduit la liberté de navigation promue par Washington à celle des bateaux civils.

Comment en est-on arrivé là ? « Les Chinois ont reçu un laissez-passer » dont le monde paie aujourd’hui un prix élevé, selon M. Koh. Il ajoute que, quand ils ont commencé à bâtir des îles en mer de Chine, « rien n’a été fait pour les arrêter. Cela leur a permis de changer de discours et d’affirmer que ce sont les Etats-Unis, avec les passages de leurs navires de guerre, qui les ont forcés à militariser la région ». Désormais, accepter le transit des bateaux militaires, comme le prévoit le droit international, obligerait Pékin à admettre la réalité des innombrables incidents qu’il a provoqués, en violation de ce même droit. (...)

Si les visées chinoises préoccupent plus que toutes les autres les chancelleries, c’est parce qu’une nouvelle « normalisation », insidieuse, s’installe en mer de Chine du Sud. Pendant la pandémie de Covid-19, a noté, fin 2020, l’Asia Maritime Transparency Initiative (AMTI), la fréquence des patrouilles chinoises a augmenté. Autour des récifs de Scarborough, Second Thomas, Luconia et Vanguard, les navires chinois ont à maintes reprises coupé leur système d’identification automatique. Des incidents réguliers avec des bateaux malaisiens et vietnamiens menant des activités gazières et pétrolières ont été recensés. Or, les pays riverains de la mer de Chine du Sud « s’abstiennent le plus souvent de déployer des navires de police ou de l’armée pour contester ces patrouilles de routine, remarque AMTI. Cela suggère que la Chine est en train de normaliser avec succès sa présence ». (...) Les flottes de miliciens pêcheurs utilisées par Pékin, associées à ses garde-côtes, ont un effet dissuasif. Ces moyens volontairement placés sous le seuil de l’agression caractérisée, confortent la « zone grise » dans laquelle évolue la Chine. Au service de sa stratégie, le pays vient d’ailleurs de renforcer ses garde-côtes : entrée en vigueur le 1er février, la loi sur la police maritime autorise leur armement, y compris des armes lourdes, transformant de facto ces navires civils en navires militaires. Des missions de renseignement peuvent pénétrer dans les ZEE sous prétexte de pêche. La convention n’a pas, en outre, prévu l’émergence des drones sous-marins embarqués, comme ceux que Pékin envoie actuellement cartographier l’océan Indien, au grand dam de ses voisins. « Les Etats-Unis se sont déjà écharpés sur la licéité de manœuvres en ZEE avec les Brésiliens, les Malaisiens et les Chinois », note M. Frécon, à Bangkok. Non armé, le navire de surveillance américain Impeccable, toujours actif en mer de Chine du Sud, avait ainsi été stoppé net, en 2009, par des pêcheurs chinois, devant la base des sous-marins de Hainan.

La pêche illégale, en pleine expansion, nourrit dangereusement la montée des tensions, alors que Pékin envoie des flottilles de plusieurs centaines de bateaux épuiser les ressources halieutiques au large de nombreux Etats, du Chili à Oman, en passant par le Sénégal. « Le principal problème est devenu l’incapacité de certains Etats à surveiller leur domaine maritime », assure M. Koh. « Tout ce qui n’est pas contrôlé est pillé, et tout ce qui n’est pas pillé est contesté, dit M. Prazuck. Ce que font les Chinois démontre que l’exploitation économique est le premier pas vers la remise en cause de la souveraineté. »

Les problèmes se complexifient à mesure que la Chine affiche ses ambitions globales, en s’appuyant sur sa notion « d’intérêts de développement ». « Elle va bientôt apparaître dans beaucoup d’autres endroits que la mer de Chine du Sud, et elle aura des contacts rapprochés avec bien d’autres marines que celle des Etats-Unis. », prévoit M. Koh. « Il est temps de reconnaître que la convention n’est pas parfaite », estimait, en juillet 2020, Achin Vanaik, militant auprès du Transnational Institute, un think-tank basé à Amsterdam. Dans le média associatif en ligne indien The Wire, il notait que « les plus grands bénéficiaires de la création des ZEE ont été les pays dotés d’un immense littoral (Russie, Australie) et les grands Etats-archipels (Indonésie, Japon), mais surtout les trois premières puissances coloniales et impérialistes des XVIIIe et XIXe siècles et du début du XXe siècle, à savoir le Royaume-Uni, la France, puis les Etats-Unis. » Selon lui, établir de telles ZEE a inauguré « un processus de privatisation-nationalisation visant à réduire ce que l’on a appelé le “bien commun mondial” ». Après Montego Bay, regrette-t-il, 36 % des eaux mondiales ont été exclues de « l’héritage commun de l’humanité ». (...)

La souplesse offerte par le texte de Montego Bay pour régler les différends politiques a démontré sa force. « Il est acquis qu’il n’y a pas de frontière de barbelés en mer, que la fameuse ligne rouge ne saurait exister », souligne M. Frécon. C’est un dégradé de souverainetés, dans lequel peuvent prendre place tous les moyens dont les Etats ont besoin pour sauver la face, depuis les visites diplomatiques jusqu’à la militarisation, fait-il valoir. Le texte a cependant besoin d’être actualisé, notamment pour prendre en compte la prolifération des drones marins. Il doit aussi être complété pour répondre à l’enjeu de la protection de la haute mer. Les capacités techniques de prospection et la pression économique ont changé la donne.« Sauvegarder la biodiversité devient une dimension importante de la légitimité à occuper un endroit, un argument de responsabilité dans une négociation », estime M. Prazuck. Bousculée par l’appétit chinois, la préservation des ressources prend une valeur géopolitique croissante.

La mondialisation est souvent présentée comme un grand mouvement de "privatisation", des acteurs privés s'appropriant de plus en plus de ressources, des territoires. En ce qui concerne les espaces maritimes, on a plutôt assisté à un effort constant de "nationalisation" : ce sont les États qui étendent leurs interventions sur les océans, au point d'aboutir à une "territorialisation" grandissante des mers.

Depuis 1945, la réflexion sur la mer a été affectée par les nouvelles possibilités d'exploration, d'exploitation et d'intervention de la puissance publique sur et sous les mers, car désormais, l'océan n'est plus seulement un espace de circulation, mais aussi un gisement de richesses exploitables. Deux préoccupations se sont combinées pour faire évoluer le droit maritime :

- celle des États industrialisés qui souhaitaient limiter les revendications pour maintenir le principe de liberté de navigation en haute mer et laisser ouvert l'accès aux ressources découvertes ou à découvrir, qu'ils sont a priori les mieux placés pour exploiter ;

- celle des pays en développement, dépourvus de techniques et de capitaux nécessaires à l'exploitation des ressources marines et sous-marines, soucieux de résister à un pillage programmé de leurs réserves.

Ces deux positions parvinrent à un compromis grâce à deux conférences organisées par l'ONU : celle de Genèves en 1958 créa les catégories de mer territoriale et de plateau continental, et celle de Montego Bay en 1982 y ajouta celle de ZEE.

D'après P. Royer, Géopolitique des mers et océans, éd. PUF, 2014.

La CNUDM (Convention des Nations unies sur le droit de la mer) désigne les sols et sous-sols de la haute mer comme "patrimoine commun de l'humanité", déléguant leur gestion à l'Autorité internationale des fonds marins (AIFM), qui réglemente l'exploitation minière, la recherche scientifique et le partage des bénéfices économiques tirés de ces activités. Rien de tel n'existe pour la colonne d'eau : la CNUDM a ainsi consacré le principe de liberté de navigation, de pêche, de recherche, de pose de câbles et pipelines, de construction d'îles artificielles. (...)

L'épuisement des stocks halieutiques dans les ZEE a entraîné une augmentation de la pêche en haute mer, passée de 450 000 tonnes en 1950 à 6 millions en 2014. Cette activité, réalisée pour un tiers par la Chine, ne subsiste toutefois que grâce aux aides d’État, sans lesquelles la moitié de la pêche au large serait non rentable.

De plus, le patrimoine génétique des espèces se développant dans des écosystèmes aux conditions extrêmes de température, de luminosité et de pression suscite la convoitise de l'industrie pharmaceutique. Le géant allemand de la chimie BASF détiendrait ainsi 47 % des brevets associés à des gènes d'organismes marins. (...)

Enfin la haute mer est un lieu de passage obligatoire du transport maritime, relayant près de 90 % du commerce mondial, mais aussi des 430 câbles sous-marins qui, sur près de 800 000 km, constituent l'épine dorsale de nos communications numériques. (...)

Le G77, qui regroupe 134 pays en développement, plaide pour l'application du principe d'héritage commun de l'humanité à la colonne d'eau, identique à celui régissant les sous-sols, une position refusée par certains États côtiers, dont les États-Unis, le Canada et la Russie.

Teva Meyer, "La haute mer et ses enjeux : exploiter tout en préservant", Carto, n° 51, janvier-février 2019.

Que la Chine affirme sa souveraineté sur des îles, naturelles ou artificielles (...), que la piraterie ne disparaisse pas, (...) ou que l'on s'alarme devant (...) l'ouverture de routes de navigation polaire ou de la diminution considérable des stocks de poissons, beaucoup sont convaincus d'y déceler les signes (...) de la fin de la Convention sur le droit de la mer. (...)

Il est facile de décrier une Convention mais l'on peut légitimement se demander si la plupart de ses détracteurs l'ont lue. (...) L'article 192 n'est-il pas explicite : "Les États ont l'obligation de protéger et de préserver le milieu marin" ? Peut-être pas suffisamment puisqu'on a ajouté à l'article 193 : "Les États ont le droit souverain d'exploiter leurs ressources naturelles selon leur politique en matière d'environnement et conformément à leur obligation de protéger et de préserver le milieu marin".

L'océan est en danger, (...) mais ce n'est pas en créant des aires marines protégées loin de toutes les activités humaines que l'on parviendra à le sauver. (...) Il faut résolument développer la coopération entre États. La mer ne se connaît pas de frontières et les courants marins ont vite fait de faire partager la pollution (...). La Convention de Montego Bay est-elle vraiment menacée ? Ce n'est en tout cas pas l'opinion de l'Assemblée générale des Nations unies qui a bien pris garde à ce que les résultats de la conférence sur la haute mer soient (...) conformes aux dispositions de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer.

Philippe Dezeraud, "La Conférence de Montego Bay est-elle menacée ?", www.huffpostmaghreb.com, 11 mai 2018.